一、《办法》出台的背景和意义

　　党和国家高度重视依法行政和行政执法程序制度建设。习近平总书记指出：“法治政府建设是推进全面依法治国的重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用”。党的十八届四中全会和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》将全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度确定为重要改革任务。党的十九届四中全会决定从国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对做好行政执法工作提出了新的更高的要求。2018年12月，国务院办公厅出台《关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发[2018]118号），开始在全国全面推行“三项制度”。在法治政府建设中，我们国家80%以上的法律、90%以上的法规和所有规章是由行政机关负责执行的，行政执法作为依法行政的关键环节，是建设法治政府的重要内容。

　　自治区党委、政府高度重视“三项制度”的组织实施工作。自治区党委《贯彻落实＜中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定＞的意见》和自治区党委政府《贯彻落实<法治政府建设实施纲要（2015-2020年）>实施方案》，将推行行政执法“三项制度”作为重大改革任务予以明确。早在2017年，呼和浩特市就被确定为国务院推行“三项制度”试点的32个地区之一，为以后的全面推行提供了很好的借鉴和经验。2019年4月，自治区政府办公厅印发《内蒙古自治区推行行政执法公示制度 执法全过程记录制度 重大执法决定法制审核制度实施方案》，在全区全面推行行政执法“三项制度”。一年来，“三项制度”在全区各级政府及部门的执法工作中顺利实施，为《办法》的出台奠定了基础。

　　2020年，是落实党中央、国务院《法治政府建设实施纲要2015-2020年》的收官之年、攻坚之年。当前，又正值全国上下疫情防控的关键时期，习近平总书记在全面依法治国委员会第三次会议上强调“要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。《办法》的出台，将国家和自治区有关文件的要求上升到立法层面，为推行行政执法“三项制度”、推进依法行政、保证严格规范公正文明执法提供了利器，增加了行政执法部门义务性的规定，完善了对行政相对人的权利保障，将在疫情防控及今后长期的依法治区实践中发挥重要的作用。

　　二、《办法》的制定过程、主要内容和地区特色

　　2019年4月，根据国务院《指导意见》和自治区政府办公厅《实施方案》，我厅分别就“三项制度”起草了三个办法。经过在区内外认真调研、广泛征求意见，为充分体现“三项制度”的内在关联性，便于有关单位和人员集中学习掌握和实际实施，将三个办法合并。多次召开有关方面、各领域领导、专家和企业界代表参加的专家论证会进行充分论证和修改。前后共收到修改意见33条，专家论证意见31条，研究吸纳了其中的25条。12月4日，经司法厅厅务会对《办法》进行专题研究修改后，提请自治区政府于今年1月21日经政府常务会研究通过。

　　《办法》共六章三十四条，分为总则、行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核、监督与责任和附则。其主要内容包括：

　　第一章总则，共五条。规定了《办法》制定的目的、适用范围、组织领导和支持保障等事项。进一步明确了制定《办法》是为了规范行政执法程序，适用范围是自治区行政区域内的行政执法机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，确立了旗县以上各级人民政府、司法行政部门、上级行政执法部门对推行“三项制度”的组织和指导监督机制。明确规定旗县级以上人民政府应当加强行政执法信息化建设。司法行政部门负责建立全区行政执法综合管理监督信息系统，行政执法部门应当对接应用，完善全区行政执法数据汇集和信息共享机制。

　　第二章行政执法公示，共九条。主要规定了三方面内容。一是行政执法公示的原则和总体要求，明确要求行政执法部门、旗县级以上人民政府及其司法行政部门应当通过门户网站及政务新媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等载体公开行政执法信息。二是执法事前公开、事中公开、事后公开。三是规定了信息公开期限，建立了信息更新纠错机制和统计年报制度。

　　第三章执法全过程记录，共十条。主要规定了四方面内容。一是执法全过程记录的总体要求。二是文字记录的形式、格式和要素等要求。三是音像记录使用的设备、应当进行全过程音像记录的情形、重点记录等内容。四是执法全过程记录的保管、查阅和复制的规定。

　　第四章重大执法决定法制审核，共八条。主要规定了五个方面内容。一是总体要求，即行政执法部门作出重大执法决定前，应当进行法制审核。二是法制审核的情形及重大执法决定的事项、标准的确定原则。三是对法制审核机构设置和人员资格的要求，规定初次从事法制审核工作的人员，应当取得国家统一法律职业资格。四是明确了法制审核的程序，包括执法承办机构提交的材料，审核的内容、期限。五是规定了异议处理原则。

　　第五、第六章监督与责任及附则的规定。设定了行政执法部门的本级司法行政部门、上级行政执法部门或者执法人员所属部门对违反《办法》规定的监督措施及处分、处罚规定以及《办法》的施行时间。

　　《办法》紧密结合自治区实际制定，其地区特色主要体现在三个方面。

　　一是实现行政执法行为的全过程规范。在行政执法公开方面，《办法》要求建立政府、执法监督机关（司法行政机关）和执法部门三个层面的执法公示平台，增加当事人和公众对行政执法的信任感和满意度，着力打造阳光政府。在执法全过程记录方面，要求行政执法部门通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，努力做到执法全过程留痕和可回溯管理。在重大执法决定法制审核方面，确立起“凡重大必审核”的制度红线，在行政执法的实体和程序上保证执法的合法性合规性。

　　二是突出行政执法管理和监督信息化建设。针对传统手段对行政执法的管理和监督效果不够明显，如案卷评查不能全面反映行政执法情况，监督介入的深度和力度不够的问题，《办法》在总则中明确了加强行政执法信息化建设的要求，在行政执法公示中设定了建立三个层面公示平台的要求，在执法全过程记录中规定了音像记录要及时上传至执法办案系统，并且该系统要与全区行政执法综合管理监督信息系统互联互通。这些规定保障了应用信息化手段对行政执法进行全面、动态管理，将切实强化监管效果，提升执法效能，在立法和实践两个方面走在了全国前列。

　　三是注重与我区行政执法实际紧密结合。内蒙古自治区作为北疆民族地区，具有地广人稀、行政执法点多线长面广的特点。全区8300个行政执法主体、12.7万行政执法人员分布在118.3万平方公里的土地上，中心城区和边远旗县发展差距明显，行政执法力量、执法保障等方面存在明显的短板和不足。针对这些实际情况，我们根据国务院《指导意见》，对执法全过程记录和重大执法决定法制审核的范围作出了符合实际的制度安排。在关于执法全过程记录的规定中，将“现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达”等应当进行音像记录的行政执法过程，限定为“容易引发争议”的情况。在关于确定重大执法决定法制审核范围的规定中，未采取分别罗列重大行政许可、行政处罚、行政强制等具体事项，而确立由自治区各执法部门根据执法实际，制定本系统重大行政执法决定事项目录清单，报司法行政部门备案的做法，避免因事项罗列不全面而遗漏应当进行法制审核的事项，同时也有利于各执法部门发挥主观能动性，从本部门工作实际出发，结合本地区经济社会发展状况灵活确定事项范围，促进审核工作顺利开展。据我们了解，这在其他省市是少有的。

　　三、推动行政执法“三项制度”全面实施的主要举措与成效

　　自治区司法厅在自治区党委政府的坚强领导下，把推行行政执法“三项制度”放在全面依法治区、推进全区法治政府建设的大局中统筹谋划，将信息化作为工作着力点和突破口，发挥好统筹、牵头、监督作用，各地各部门按照自治区要求，抓组织领导、抓培训发动、抓工作落实，全面推行行政执法“三项制度”取得了良好开局和初步成效。

　　一是破解难题、打造信息化平台，实现监督全覆盖。针对我区传统的法治政府建设考核结果不准确、不客观，推行行政执法“三项制度”缺乏有效抓手的问题，司法厅党委确定了以信息化为统领带动法治政府建设创新提升的工作思路，将推行行政执法“三项制度”纳入信息化建设总体框架统筹设计。开发完成全区统一的法治政府建设智能化一体平台，包括五个子平台，即法律法规应用管理平台、行政执法监督平台、重大行政决策管理平台、多元化解社会矛盾平台和法治政府建设考核平台。配合行政执法监督平台，定制开发全国首家移动执法终端（即智能法务通），通过智能法务通执法过程全程语音提示，胸卡式执法证亮证主动公示，执法操作步骤全流程监督等功能实现了执法人员执行“三项制度”的全程监督留痕。一体平台被评为2019年全国政法智能化建设创新案例，在全国“数字法治 智慧司法”大比武中荣获一等奖。2019年12月，自治区政府高规格召开全区法治政府建设工作会议，布小林主席、马学军常务副主席出席会议并作重要讲话；8月28日，自治区党委全面依法治区委员会办公室召开全区行政执法“三项制度”暨法治政府信息化建设推进会，司法部8位局领导、12个盟市、36个委、办、厅、局的42个厅级领导参加了会议。会议对平台应用和进一步推行“三项制度”提出明确要求。目前，一体平台在8个盟市27个旗县（区）全面应用，录入信息数据33.9万条。如果不是受疫情影响，能推广50个旗县区。我们将按照要求，对各盟市和委、办、厅、局数据录入情况进行季通报，强力促进这项工作落实、落细、落地。

　　二是加强宣传、扩大公众知晓度，把评价工作的表决器交到群众手中。2019年4月，召开专题政策例行吹风会，法制日报、人民网、新浪网等媒体进行广泛宣传报道，为全面推进行政执法“三项制度”营造浓厚氛围。同时，充分发挥司法厅建立的“六网融合”平台和小司说法、小司来了、法治乌兰牧骑，加大对“三项制度”的学习宣传，让群众充分知晓行政执法“三项制度”对于保障行政相对人合法权益，促进依法行政的重大作用。司法厅在法治政府考核中，开通民意评价专栏，由群众对行政执法机关工作进行打分评价并计入考评分数，将“表决器”交到群众手中。

　　三是强化考核、开展督察，发挥督促、倒逼、问责、激励作用。自治区政府办公厅印发了《关于运用信息化手段加强和改进法治政府建设考核工作的通知》，确定法治政府建设考核工作通过智能化一体平台进行，并将平台应用工作纳入各地区、各部门领导班子依法治区考核指标。将行政执法“三项制度”推进落实情况纳入法治政府建设考核指标，在总分100分中占6分。要求各行政执法部门办案过程中产生的证据、文书、材料等实时上传至云平台，生成电子案卷，自动推送给法治政府建设考核平台，用于对执法部门实施全面、精准考核。要求各盟市和自治区各委、办、厅、局已完成平台对接，各盟市、旗县也将于今年6月前完成平台对接、应用工作。在加强考核工作的同时，司法厅同步开展工作督察，掌握推行“三项制度”情况，推动工作深入开展。分别于2019年5月、10月和11月组织开展食品药品监管执法司法督察、营造法治化营商环境保护民营企业发展专项督察和法治政府建设全面督察，将推行“三项制度”情况作为督察重要内容，对发现的好做法、好经验予以宣传推广，对发现的问题提出整改意见。

　　四、结合《办法》实施，在疫情防控中加强和规范行政执法工作

　　习近平总书记强调指出：“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平”。疫情防控是对行政执法工作的重大考验和挑战。当前形势下，大力推动严格规范公正文明执法，充分发挥行政执法协调监督职能，保障疫情防控工作顺利开展是摆在各级行政执法部门和执法监督部门面前的一项重要的任务。为此，司法部印发了《关于推动严格规范公正文明执法 为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》，自治区党委全面依法治区委员会印发《关于加强疫情防控工作法治保障的实施意见》，对加强和规范行政执法工作提出要求、作出部署，在这个时期宣传和贯彻落实《办法》，对于推进全面依法治区更加具有现实意义和长远意义。按照司法部和自治区要求，疫情防控中要在多个方面发力，加强和规范行政执法工作。

　　一要坚持严格执法。组织推动各级行政执法机关依法惩处各类抗拒疫情防控措施、暴力伤医、野生动物非法交易、扰乱市场秩序和社会秩序等违法行为，做到有法必依、执法必严、违法必究。对阻碍和破坏强制隔离、封闭场所、交通检疫等法定防控措施实施，殴打伤害医务人员、扰乱医疗救治秩序、哄抬物价等行为，按照《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规加大处罚力度。

　　二要坚持规范执法。全面提高依法防控能力，指导各相关部门认真梳理疫情防控工作涉及的行政执法法律法规及为应对疫情制定的各种制度措施，为行政执法机关严格执法提供准确的执法依据、标准、程序，做到依法履职、执法有据。要依法有序推动企业复工复产，对符合复工复产要求的，不得限制和影响企业正常生产经营。

　　三要坚持公正文明执法。严格执行并用好重大执法决定法制审核制度，通过专业审核避免执法不公、执法失误和执法偏差。要推动、监督各级行政执法机关积极践行执法为民理念，尊重行政相对人的基本权利和合法权益。要严格执行行政执法公示制度，通过落实执法全过程记录制度监督执法部门和执法人员改进办案方式方法，注重语言规范、行为规范，杜绝粗暴执法、生硬执法，避免激化矛盾，引发对立冲突。

　　五、抓好《办法》学习宣传贯彻的重点任务

　　下一步，我们要认真抓好《办法》的学习宣传实施工作，在做好疫情防控各项工作的同时，实现《办法》出台和落实的良好开局，重点抓好以下几项工作：

　　一是加强组织领导。自治区司法厅印发了《关于认真学习宣传贯彻办法的通知》，组织各地各部门做好《办法》落实的各项准备工作。各地区、各部门主要负责人要严格履行推进法治建设第一责任人职责，将学习宣传实施《办法》作为法治政府建设的重点任务，采取有效措施保证相关工作落地见效。要按照依法治国委员会2020年工作部署，三项制度实现旗县以上，直至乡镇执法全覆盖。

　　二是持续推进信息化建设。今年，中央全面依法治国委员会要对法治建设进行督察验收和全面考核，工作任务非常艰巨。要对标对表中央《纲要》以及自治区《实施方案》和《任务台账》，充分运用信息化手段，推动和监督各地各部门加快行政执法监督平台的对接应用，引导建有平台的部门及时上传执法数据信息，没有建立平台的部门及时建立对接机制，保障和督促《办法》的各项规定得到执行，推动法治政府建设纲要验收取得优异成绩。

　　三是加强宣传报道。自治区司法厅制作了《办法》的图解、宣传片，并在自治区政府网站等多个媒体上发布。各地区、各部门要结合实际，全面宣传《办法》的重要内容、重要意义和实施要求，为《办法》全面贯彻执行营造良好的社会环境和法治环境。